高鐵BOT案的投資利潤率
黃春興1999 《經濟日報》經濟論壇版
近日,高鐵BOT案再起爭議,高鐵局與簽約的台灣高鐵公司相互指責,連「局外」的中華高鐵公司也介入口角。報章的評論以悲觀居多,普遍認為:這次爭議徹底地打碎了國人對政府以BOT案推行大型公共工程的信心。或許吧,但這只會是相當短暫的現象。健忘與寬容不易區分,就像台北市的捷運工程,只要能夠通車,人們會很快地忘掉過去種種不悅,包括政府支出是否浮濫、投資是否值得等。這樣的情節不斷地在大大小小的公共工程案中重演,高鐵也將不會例外。可以預期地,幾年後,或許會較原計畫慢個兩三年,一列列風火雷掣的子彈列車仍將會出現在台灣西部,奔馳於南北之間。那時,國人將會忘掉這些不悅的爭議,也同樣地會忘掉這些投資是否值得的爭議。
只要放遠一點想,目前的一切不悅都會歸於平靜。爾後,我們將有一條值得驕傲的高速鐵路。這絕對是可以期待的未來,不是嗎?在高鐵之後,我們將繼續推動更多的公共工程BOT案,讓政府權力和民間財力結合起來,把政府的規劃能力與民間經營效率發揮到極致。這絕對是可以實現的美麗遠景,不是嗎?
有學生在課堂上如此問過我:公共工程BOT案是否人類從社會主義和資本主義中擷取精髓的完美組合?當然,他的意義不是說BOT案中不存在風險,也不是說它們一定能成功。人不是神,他明白「未來」的本質就是不確定,也知道涉及未來的計畫案都存在失敗的可能性。他只是質疑BOT案的發展太過迅速,僅短短的十多年,就成功地完成兩組敵對基因的篩選與重組,塑造出同時擁有政府規劃能力與民間經營效率的新品種。相對之下,生命科學的成就便緩如蝸牛爬步。
我請他就懷疑處繼續推演下去。如果投資該項工程案的利潤率夠大,民間公司為何不自行投資興建經營?民間資金不應該存在不足的問題,因為只要利潤率夠大,國內或國外的銀行團都會支持。如果民間公司自行投資的困難是因為土地徵收困難,那麼,政府為何不自行組織公司投資?它同樣可以憑利潤率向國內或國外的銀行借錢來投資,不須仰賴任何的稅收款或公債。當然,政府的經營效率一向不佳,在集權式社會主義瓦解之後,百姓已不再信任政府經營的公司。於是,政府便以其公權力幫助民間公司徵收土地,而讓民間公司有機會發揮經營長才。
然而,一但土地的取得必須仰賴公權力才能進行,那麼評估該項投資的效率標準就不再是市場價格。這時使用的「價格」,只是用來加總土地取得之費用和其他原材料之費用的數字,並不帶有任何市場價格或經濟效率的內容。這理由很簡單:這時的「價格」是由政治力決定出來,不是從交易中得出來,故任何的數字都有可能。一但投資脫離了價格的計算,利潤率的計算也就不再具有價格的意義。
換言之,公共工程BOT案的投資利潤率取決政府的公權力,而不是市場機制。如果利潤率必須倚賴公權力的行使才能評估,投資者就會設法去影響公權力,僅量以公權力去提升利潤率,而不會讓公權力的影響侷限在徵收土地的價格設定上。於是,公權力會被用來限制台北--高雄航線的價格競爭,不讓飛機票價過低以致影響到高鐵的生意。當然,高速公路客運業的開放也會受到耽擱或阻擾,以避免削弱高鐵的利潤率。還有許多可以想像的政策空間,如提高汽車稅、汽油稅、高速公路過路費等。這些管制帶來的經濟效率的損失是不會算在這些BOT案的。
於是,BOT案便存在一種令人擔憂的可能:政府以管制其相關行業的政策去提升該公共工程的報酬率。如沒有這些管制,該公共工程的報酬率可能甚低,甚至低到不值得投資。但是,在將負擔轉移到其他行業之後,該公共工程的報酬率呈現出一個較高但卻是被偽造的報酬率。「天下沒有白吃的午餐」,政府要利用民間公司的經營效率,就必須保障它能獲得相當程度的利潤率。「利潤率保障」或其他的經營保障,是所有政府與民間公司在討論BOT案時的最核心要件。
遺憾地,一般百姓並不知道這些問題。